改進(jìn)農(nóng)民工政策需要解決的一些理論和認(rèn)識問題
我國在上世紀(jì)60年代形成的城鄉(xiāng)分割的制度體系，在進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制后，雖然有所松動，但基本框架依然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。這種城鄉(xiāng)分割的制度體系，已經(jīng)形成了固化的利益結(jié)構(gòu)。要改革這種制度，實(shí)際上是進(jìn)行一種利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這種改革不但要有很長的過渡期，而且還需要走出理論和認(rèn)識方面的一些誤區(qū)，為恰當(dāng)?shù)恼哒{(diào)整奠定基礎(chǔ)。
加深對大城市在中國城市化進(jìn)程中作用的再認(rèn)識
近些年來，我國城市化方針有了很大調(diào)整。由“國家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針”，到“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路”，并提出了“城鎮(zhèn)密集區(qū)”的概念（實(shí)際上就是都市圈概念）。
在《第十一個五年（2006～2010年）規(guī)劃綱要》中城市化的方針為：“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)�！痹诔擎�(zhèn)化空間格局問題上，特別強(qiáng)調(diào)“以特大城市和大城市為龍頭，發(fā)揮中心城市作用，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群”。
大城市和都市圈（都市帶、城市群）的發(fā)展體現(xiàn)了世界各國城市化進(jìn)程的規(guī)律。目前，東京、阪神、名古屋三大城市群，集中了日本65%的人口和70%的國內(nèi)生產(chǎn)總值；由倫敦、巴黎、米蘭、慕尼黑和漢堡組成的五邊形大都市區(qū)，集中了歐盟40%的人口和50%的國內(nèi)生產(chǎn)總值；美國67%的國內(nèi)生產(chǎn)總值集中在大紐約區(qū)、大洛杉磯區(qū)和五大湖區(qū)三大城市群地區(qū)。
許多學(xué)者經(jīng)過研究認(rèn)為，一些發(fā)展中國家、尤其是東亞的后發(fā)展國家，在城市化的發(fā)展中，以大城市為中心的都市圈起著非常大的作用。這是因?yàn)椤按蟪鞘锌梢孕纬梢环N生態(tài)上的聚集效應(yīng)，通過規(guī)模聚集產(chǎn)生許多新的行業(yè)和職業(yè)，從而可以創(chuàng)造出‘超比例就業(yè)機(jī)會’�！倍叶际腥τ欣诎l(fā)揮空間聚集效應(yīng)，大城市比小城市更有利于土地、能源和資源的節(jié)約。
國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查表明，2004年到大中城市的農(nóng)民工占到跨省流動農(nóng)民工總數(shù)的60%以上。有的專家根據(jù)2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)計(jì)算，按外來人口占本地戶籍人口的比例區(qū)分，比例較高的17個城市占了全國外來人口總數(shù)的44.23%。外來人口比重排前4位的城市分別是深圳、上海、北京、廣州。武漢、重慶、昆明、成都等幾個中西部中心城市在吸納外來人口方面也有著比較強(qiáng)的能力。可見，我國的實(shí)踐也證明：大型中心城市在城市化和聚集外來人口方面有著極大的優(yōu)勢。
在中國城市化的進(jìn)程中大城市和都市圈無疑將起到主要帶動作用，不應(yīng)把大城市和都市圈的發(fā)展與就近就地轉(zhuǎn)移對立起來。中西部大城市對外來人口的吸引作用已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。隨著中央對西部開發(fā)和中部崛起政策的落實(shí)，中西部的大城市還會起到更大的作用。隨著國家對地區(qū)間財(cái)力不平衡的逐步調(diào)控，對中西部的投資力度的不斷加大，外來人口對上海、北京等東部大城市的壓力還會進(jìn)一步減少。
像上海、北京這樣的特大城市，其吸引力就在于他創(chuàng)造著巨大的就業(yè)機(jī)會。那么，大城市的容納能力是否是有限的呢？實(shí)際上真正的制約條件是土地和水資源。
筆者建議，應(yīng)該在大城市市區(qū)普遍規(guī)劃建立低價(jià)商品房和廉租房。建在市內(nèi)的低價(jià)商品房和廉租住房的主要顧客是外來人口，既包括白領(lǐng)也包括藍(lán)領(lǐng)、及外來的個體經(jīng)營者。如果在市內(nèi)各地普遍建設(shè)這種房屋，還會吸引一批戶籍人口中工作與住房較遠(yuǎn)者租住。這些人在郊區(qū)有大房子，在市內(nèi)為上班近而租住一個小房子，這種辦法還會起到緩解城市交通的作用。因此，在城市規(guī)劃中必須就低價(jià)商品房和廉租房做出適當(dāng)安排，而且所有的城區(qū)都應(yīng)該安排低價(jià)商品房和廉租房的建設(shè)。低價(jià)商品房必須要高密度、小面積、低物業(yè)費(fèi)，不然無法實(shí)現(xiàn)低價(jià)的目標(biāo)。低價(jià)商品房不應(yīng)特意限制買主，只要適用一般商品房相同的政策即可。廉租房只能由政府出租，不得轉(zhuǎn)租。
外來人口聚集區(qū)會成為貧民窟嗎？
隨著農(nóng)民工流入的增加，全國各大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部都形成了一批外來人口聚集區(qū)。這些外來人口聚集區(qū)的規(guī)模從幾千人到幾萬人，但其社區(qū)范圍一般都以原來的村落為界限，規(guī)模也受原來村落規(guī)模的限制。在這些村莊里，外來人口的數(shù)量超過本村戶籍居民，甚至是本村人口的數(shù)倍。這些外來人口絕大部分是農(nóng)民工，基本是租住當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的出租房，有不少當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為了增加收入，還新蓋了不少房屋，有的在自家的院內(nèi)，有的私搭亂建，占用街道和公共面積。有的聚集區(qū)內(nèi)的外來人口主要在外面工作，而在此居住；也有的聚集區(qū)既是外來人口的居住地，也是他們的主要就業(yè)地。由于大量外來人口的聚集，于是就形成了專門為這些人服務(wù)的一些產(chǎn)業(yè)，如小商店、小餐館、小理發(fā)店和一些娛樂場所，以及與時(shí)俱進(jìn)的網(wǎng)吧。一些形成時(shí)間較長、規(guī)模較大的聚集區(qū)還形成了一些非正規(guī)的社會結(jié)構(gòu)，甚至有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了形成黑社會的苗頭。在這些聚集區(qū)無業(yè)人員的比重較高。在上海、北京這種外來人口聚集村都已經(jīng)有幾百處之多。這是外來人口管理工作的重點(diǎn)所在。如何處理外來人口聚居區(qū)問題，有許多問題值得探索和討論。
這些外來人口聚集區(qū)有的在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)，有的在城市規(guī)劃區(qū)以外。在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的，各地一般都稱之為“城中村”。近幾年來，各大中城市在整頓城市環(huán)境的過程中大都在搞“城中村”改造�！俺侵写濉眴栴}也引起了各方面的關(guān)注，對此形成不同的觀點(diǎn)。
外來人口聚集區(qū)中不少屬于“城中村”。不論是否是“城中村”，外來人口聚集區(qū)的功能和存在問題是一致的。區(qū)別在于，“城中村”因在城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)，未來基本上會被拆遷。而那些城市總體規(guī)劃區(qū)以外的聚集區(qū)將長期存在。
外來人口聚集區(qū)有著兩種基本功能。其一是外來人口的居住地。外來人口現(xiàn)在已經(jīng)成為各大城市人口的有機(jī)組成部分。由于外來人口在本地就業(yè)必須有居住地，城鄉(xiāng)結(jié)合部的聚集區(qū)就是大部分外來人口的居住地。不論居住條件好壞，目前這些聚集區(qū)是起到了外來人口居住地的功能。
第二個功能是就業(yè)地。一些聚集區(qū)的村莊還是外來人口的主要就業(yè)地。如上海浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)的天花庵村有大片的非正規(guī)工業(yè)區(qū)，有各種工廠200多個，成為村內(nèi)外來人口的主要就業(yè)地。另外，由于人口的聚集，必然產(chǎn)生一些與居住人口相適應(yīng)的衍生產(chǎn)業(yè)。主要是為居住人口服務(wù)的商業(yè)、飲食、娛樂場所。這些行業(yè)本身就會成為一種就業(yè)崗位。估計(jì)會占到聚集區(qū)外來人口的10%左右。
外來人口聚集區(qū)也普遍存在一些共性問題。一是環(huán)境衛(wèi)生差。由于村內(nèi)人口增加過多過快，許多村的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力無法應(yīng)付所產(chǎn)生的垃圾清運(yùn)、公共廁所建設(shè)和清掃等，政府也未介入外來人口聚集區(qū)的公共事務(wù)，所以造成了環(huán)境衛(wèi)生差的情況。二是治安情況差。一方面是村民自治組織無力管理這么多人口的社會治安，另一方面，政府的管理力量也明顯不足。治安力量的不足和管理真空的出現(xiàn)是這些地區(qū)治安混亂的主要原因。由于治安混亂，黃賭毒等各種社會丑陋現(xiàn)象必然滋生。所以，有人把“城中村”稱之為城市中的毒瘤。三是私搭亂建嚴(yán)重，村內(nèi)建筑畸形發(fā)展。這主要是由于出租房收益不錯，也有的地方是為了在拆遷時(shí)多得補(bǔ)償，所以私搭亂建非常嚴(yán)重，村內(nèi)街道越變越窄，公共設(shè)施和用地受到侵占。
我國大城市的外來人口聚集區(qū)與一些發(fā)展中國家的貧民窟有何異同？這是一些決策者和城市管理者非常關(guān)注的問題。在拉美國家和東南亞的一些發(fā)展中國家的城市化過程中都出現(xiàn)了嚴(yán)重的貧民窟現(xiàn)象，這也成為一些學(xué)者反對發(fā)展大城市和要求限制農(nóng)民工的一個重要理由。
何謂貧民窟？2002年聯(lián)合國人居署結(jié)合各國的情況給貧民窟下了一個定義，即如果一個居住區(qū)內(nèi)缺乏足夠的飲用水、衛(wèi)生設(shè)施、安全的租約、穩(wěn)固的房屋，以及足夠的住房面積這五項(xiàng)指標(biāo)中的任何一項(xiàng)，就可以被定義為貧民窟。這是一個非常寬泛的定義。從表面現(xiàn)象來看，我國的外來人口聚集區(qū)與貧民窟確實(shí)有相似之處：環(huán)境臟亂差、治安混亂、低收入人口大量聚集。從這個意義上講，按照聯(lián)合國人居署的定義，我國的大部分外來人口聚居區(qū)村莊已經(jīng)是貧民窟。
但深入分析，可以發(fā)現(xiàn)我國的外來人口聚集區(qū)與國外的貧民窟有極大地區(qū)別。第一，形成的原因不同。拉美的巴西、阿根廷等國和亞洲的印度、巴基斯坦等國的城市，貧民窟形成的原因主要是這些國家都沒有進(jìn)行過深入的土地改革，大量農(nóng)民沒有土地，或者只有很少的耕地，在與大農(nóng)場的競爭中，不少人破產(chǎn)。他們是被“擠進(jìn)”城市的，而且在農(nóng)村沒有“根”，不可能回到農(nóng)村。而我國的農(nóng)民都平均占有承包耕地，進(jìn)城農(nóng)民基本上是由于城市收入高而被吸引進(jìn)城的。就是說，是城市的就業(yè)機(jī)會和比農(nóng)村高得多的收入，吸引這些農(nóng)民到城市中來。也正是因?yàn)樵诔鞘泄ぷ鞅仍谵r(nóng)村務(wù)農(nóng)收入高許多，他們才可以忍受那種“二等公民”的待遇。這些人在農(nóng)村都有土地，有根基，在城市中生活不下去時(shí)，可以退回農(nóng)村。第二，外來人口在聚集區(qū)的地位完全不同。巴西的貧民窟是外來人口聚集在公用土地而形成的。在聚集區(qū)內(nèi)沒有“原住民”，外來人口成為這些地區(qū)的主人。而在我國大城市的外來人口聚集區(qū)，外來人口是租住當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的房屋，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民是該地區(qū)的主人，該地區(qū)是由當(dāng)?shù)厝藖砉芾淼模鈦砣丝谑窃摰貐^(qū)的客人。這兩個重要區(qū)別使得我國城市中的外來人口聚集區(qū)與國外的貧民窟有著完全不同的性質(zhì)。正是由于這種區(qū)別使得我國完全可以避免一些發(fā)展中國家城市化過程中呈現(xiàn)的貧民窟現(xiàn)象。
就本文以上所分析的原因，外來人口聚集區(qū)存在的問題是可以解決的，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變對外來人口的指導(dǎo)思想，并加強(qiáng)政府的管理力量和財(cái)政力量的支持。外來人口聚集區(qū)是城市外來人口的主要生活地，因此也是解決外來人口問題的主要地域。外來人口管理工作的重點(diǎn)應(yīng)該放在外來人口聚集區(qū)的一些村莊。從這些村莊入手調(diào)查、研究和試點(diǎn)肯定可以找出解決問題的有效辦法。
從以上分析看，以外來人口聚居區(qū)會形成貧民窟為由，反對中國大城市的發(fā)展是站不住腳的。由于中國民工聚居區(qū)與國外的貧民窟有著不同的形成原因，中國在城市化進(jìn)程中只要采取正確的政策，就可以防止現(xiàn)在的民工聚居區(qū)變?yōu)樨毭窨�。所以，不�?yīng)以此為由擔(dān)心農(nóng)民工的進(jìn)入以及大城市的發(fā)展。
必須重視新生代外來工的存在
新生代外來工包括兩種人：一種是那些初中或高中畢業(yè)后直接到城市就業(yè)者；另一種是在城市長大的農(nóng)民工子女。近些年來已經(jīng)有許多社會學(xué)家研究和關(guān)注新生代外來工。這些新生代外來工，有著與老一代農(nóng)民工重大的區(qū)別以及非常突出的特點(diǎn)。
第一，他們只是戶籍是農(nóng)村人口，沒有務(wù)農(nóng)的經(jīng)歷。之所以稱他們是外來工，而不稱其為農(nóng)民工，就是因?yàn)樗麄儾皇寝r(nóng)民。第二，與老一代農(nóng)民工相比，新生代外來工文化水平更高。在25歲以下的農(nóng)民工中，基本上都是初中畢業(yè)，高中畢業(yè)者比重也在逐步增加。第三，與父輩相比，他們的吃苦和節(jié)儉精神較差，給家里寄錢已經(jīng)不是他們的主要任務(wù)；他們的消費(fèi)觀念較為現(xiàn)代，他們穿著較為時(shí)尚，擁有手機(jī)、經(jīng)常上網(wǎng)、休閑時(shí)逛街者的比重較高，不少新生代都是“月光族”；他們的民主和平等意識更加強(qiáng)烈，不少新生代外來工已經(jīng)意識到城鄉(xiāng)分割制度對自己是不公平的。第四，新生代外來工更加不愿意回到農(nóng)村。老一代農(nóng)民工在城市遇到困難時(shí)，回農(nóng)村的可能性較大，因?yàn)樗麄冇袆?wù)農(nóng)經(jīng)歷、有承包地，他們的“根”在農(nóng)村。新一代中，那些出自農(nóng)村者，對農(nóng)村有了解，在極為困難的情況下，也可能回到農(nóng)村。但那些在城市中長大的第二代外來工，既不了解農(nóng)業(yè)，也不了解農(nóng)村，他們的生活經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣都是城市化的，回農(nóng)村的可能性極小。
從以上這些社會學(xué)家對新生代外來工的研究成果中，我們可以看出解決我國城鄉(xiāng)分割的體制要求已經(jīng)日益緊迫。
再過十年，當(dāng)我國大城市中的青少年中有一半以上的是這些沒有身份的“本地人”，其中又有一大批都是“問題青年”時(shí)，我們該如何面對和處理？如果再過十年，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度還不能打破，那時(shí)的社會矛盾是會非常尖銳的。為解決這個問題，企圖再恢復(fù)收容制度或類似制度是沒有可能的，社會的發(fā)展已經(jīng)迫切要求徹底打破我國城鄉(xiāng)分割的體制和制度，我們的政府已經(jīng)不能無視這些外來人口，尤其是他們在城市中長大的后代。
自改革開放以來，城鄉(xiāng)分割的體制已經(jīng)在逐步打破。上世紀(jì)70年代末80年代初，農(nóng)村實(shí)行分戶經(jīng)營制度，給了農(nóng)民以走出農(nóng)村務(wù)工經(jīng)商的自由。這是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，打破城鄉(xiāng)分割制度的第一步。第二步是取消糧油的票證制度，使得進(jìn)城農(nóng)民有了在城市生活的基礎(chǔ)。第三步是多種所有制企業(yè)制度的實(shí)行，使得農(nóng)民工有了進(jìn)入各種類型企業(yè)工作及自己獨(dú)立經(jīng)營的機(jī)會。第四步是廢除收容條例，使得農(nóng)民工有了在城市中居住和流動的自由。廢除收容條例對農(nóng)民工人身自由的解放程度是如何估計(jì)都不會過高的。
回顧這個歷史過程，我們可以看到，二十多年以來我國在打破城鄉(xiāng)分割體制上已經(jīng)取得的重大成績，但也會更加感到進(jìn)一步改革的必要性。當(dāng)歷史已經(jīng)發(fā)展到今天，對于已經(jīng)享有相當(dāng)大自由的農(nóng)民工來講，再恢復(fù)以前的制度，這幾乎是不可能的�，F(xiàn)在，城鄉(xiāng)分割體制還有兩方面的制度障礙：一是戶籍制度，二是農(nóng)民工就業(yè)、子女就學(xué)、基本社保（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)）、居住等制度。后一類制度往往是附著在戶籍制度上的，但實(shí)際上這兩類問題是可以分開解決的。現(xiàn)在，各大城市，尤其是東部的外來人口流入城市和地區(qū)，對改革戶籍制度顧慮較多，可能目前戶籍改革的時(shí)機(jī)還不成熟，但就發(fā)展趨勢講，戶籍改革是必然的。而且戶籍制度一改，農(nóng)民工問題就會如釜底抽薪一樣，產(chǎn)生極強(qiáng)的連鎖反映，一系列與戶籍制度掛鉤的制度都會失效，就像廢除《收容條例》和頒布《行政許可法》所產(chǎn)生的效果一樣。
各地政府在戶籍制度沒有改革之前，可以在居住、社保等方面，探索一些適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的改革辦法。
應(yīng)該如何對待產(chǎn)業(yè)工人的主體
根據(jù)2000年第五次全國人口普查的數(shù)據(jù)，農(nóng)民工占全國工人總數(shù)的50％以上。根據(jù)中國企業(yè)聯(lián)合會發(fā)布的《2003年全國千戶企業(yè)管理調(diào)查研究報(bào)告》，在第二產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)民工占從業(yè)人員總數(shù)的57．6％，其中在加工制造業(yè)中占到68％，在建筑業(yè)中占到近80％。第三產(chǎn)業(yè)的批發(fā)、零售、餐飲業(yè)，農(nóng)民工占從業(yè)人員人數(shù)的52％以上。根據(jù)這些數(shù)據(jù)可以肯定地講：在數(shù)量上，農(nóng)民工已經(jīng)是我國產(chǎn)業(yè)工人的主體。
由于農(nóng)民工在數(shù)量上已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，所以，農(nóng)民工的狀況如何，對制造業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展有著重大影響，在中國已經(jīng)成為制造業(yè)大國的背景下，對國家的發(fā)展也有著重要意義。
辦好企業(yè)，人是第一位的因素，企業(yè)的人分為：所有者、經(jīng)營管理者、技術(shù)人員和一般職工。就個人之間的比較而言，普通工人的分量較輕，但作為企業(yè)組成人員的一個重要方面講，普通員工同樣具有重要作用。這些普通工人的技術(shù)水平、負(fù)責(zé)精神、組織性、紀(jì)律性和整體觀念是企業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)之一。而工人的技術(shù)水平、負(fù)責(zé)精神、組織性、紀(jì)律性和整體觀念是由企業(yè)逐步培養(yǎng)的，是在長期的工作實(shí)踐中逐步積累的。所以要經(jīng)營好企業(yè)，就要求職工隊(duì)伍的穩(wěn)定。
解決好農(nóng)民工這個產(chǎn)業(yè)工人主力群體的問題，不但對地方發(fā)展有著重要意義，對全局發(fā)展的意義更重要。第一，城市化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的最主要手段。我國“三農(nóng)”問題的解決，從根本上講，就是必須減少農(nóng)民，把大量農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)就業(yè)的城市人口，以逐步提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、提高農(nóng)民的收入。第二，目前，內(nèi)需不足是制約我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一個最重要因素。而巨大的城鄉(xiāng)差別和農(nóng)民工的“二等公民”地位是造成內(nèi)需不足的一個重要原因。如果能使大量在城鄉(xiāng)間來回奔波的農(nóng)民工在城市定居，使在城市定居的農(nóng)民工擁有基本的住房和社會保障，就將使我國數(shù)千萬、以致上億人口過上現(xiàn)在城市市民的基本生活。那樣的話，我國人民對基本生活用品的需求將會大大增加，對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的拉動力�？梢栽O(shè)想，如果在城鄉(xiāng)間來回奔波的農(nóng)民工如果都能在城市安家，我國的城市人口將會增加數(shù)億，以家庭計(jì)，也有數(shù)千萬之多，每家都買電冰箱、電視機(jī)、洗衣機(jī)，其對經(jīng)濟(jì)的拉動力會有多大。如果作為我國產(chǎn)業(yè)工人數(shù)量主體的農(nóng)民工在居住、社保和收入上都能成為產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍的一員，那對中國內(nèi)需的拉動是十分巨大的。第三，不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家都在講要讓中等收入者成為社會的主體，但從各國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，如果產(chǎn)業(yè)工人不能成為中等收入者隊(duì)伍的中堅(jiān)力量，那么這一目標(biāo)只能是水中月、鏡中花，無法變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。
（作者系中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會副秘書長）
